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城市政府門戶網站建設問題與對策研究

21世紀中國的城鎮化是世界城市發展的焦點之一。2004年末，全國共有設市城市661個，其中特大城市69個，大城市93個，中等城市209個，小城市270個。我國國內生產總值的65.5%、第二產業增加值的64%和第三產業增加值的86%都來自城市。2005年中國城鎮化水平由改革開放時的17.9%提高到43.0%，城鎮人口由1.72億增加到5.62億。只要政治、經濟、社會方面沒有大的波動，預計這種較快的城鎮化發展速度將會延續較長一段時間。

作為建設“服務型政府”的重要內容，電子化公共服務在很大程度上是通過政府門戶網站向廣大企業和社會公眾提供的。相對于政府職能轉變、政府機構重組、政務流程再造等內容，政府門戶網站建設具有“投資少、見效快；阻力少、影響大”等優點。因此，政府門戶網站成為我國許多地方開展電子政務建設的先行內容。

城市政府門戶網站是市政府在國際互聯網上建立的，面向社會各界發布本市政務信息、提供網上政務服務、反映市情民意，接收社會監督的一類門戶網站。與一般政府部門網站不同的是，城市政府門戶網站是一個城市政府網站群。城市政府門戶網站是市政府系統網站群體的中心和樞紐，是透視政府工作和了解城市全貌的窗口，是城市電子政務的重要內容。

一、城市政府門戶網站的基本功能
　　城市政府門戶網站一般要具有信息發布、網上辦事、網上溝通、網上監督、城市宣傳以及網站導航等基本功能。
　　(1)信息發布
　　以“政務公開、為民服務”為原則，向社會公開市政府工作內容，讓社會公眾擁有知情權，是城市政府門戶網站的首要功能。發布的信息必須來源可靠，內容準確，時間及時，具有權威性。由于網站發布的是政府信息，具有嚴肅性，這與各類商業性網站和娛樂性網站有明顯的區別。因此，網站首頁版面風格應莊重、大方。

　　(2)網上辦事
　　將市政府面對社會所管理和服務的各種事項逐步上網，為本市企業和居民提供便捷的服務，例如為企業提供網上工商注冊登記、網上納稅、網上報關等服務，為社會公眾提供網上報考公務員、網上辦理駕照、網上辦理護照等服務。

　　(3)網上溝通
　　城市政府門戶網站是市政府和本市城鎮居民和廣大農民溝通的橋梁和紐帶，通過建立“市長信箱”、“市民建議”、“網上信訪”等欄目，可以及時反映社會公眾對政府工作的意見、建議、要求，聽取社會群眾呼聲，并及時答復和解決他們提出的問題，從而化解矛盾，密切政府與人民群眾的關系。

　　(4)網上監督
　　通過在網上公布監督部門、監督電話，開通“網上舉報”等欄目，是為人民群眾提供民主監督的另一種有效手段，有助于黨的廉政建設。此外，還可以對侯選官員的履歷、現任官員業績等進行網上公示，群眾有權提出質疑。

　　(5)城市宣傳
　　由于城市政府門戶網站訪問不受時空限制，具有其它傳統媒體無法比擬的優勢。制作城市宣傳片，通過城市政府門戶網站在線播放，或開辟專門的宣傳欄，可以全面展示城市風貌，宣傳城市經濟建設等方面所取得的成就，提高城市知名度，吸引外商投資。

　　(6)網站導航
　　城市政府門戶網站與市政府下屬各職能部門網站有點類似“大門”與“房間”的關系。一是意味著許多事情不能在門戶網站直接辦理，而要到各有關職能部門網站(房間)去辦，門戶網站主要起指示、引導作用；二是意味著通過“大門”可以方便地進入政府的各職能部門網站(房間)。

　　此外，城市政府門戶網站還可以根據實際需要推出新的欄目。例如特定時期的專題。

二、城市政府門戶網站建設過程中存在的問題
　　近年來，我國市級政府門戶網站有了明顯的進步，涌現出了一批優秀網站，在理念和功能等方面都有了明顯的改觀，但問題仍然不少。具體地說：

　　(1)網站定位有偏差
　　有些城市政府門戶網站的定位較為模糊。例如，有的地方將城市政府門戶網站做成“新浪”、“搜狐”等商業網站的翻版，發布大量與本地區無關的新聞，從商業網站上轉載許多社會新聞、娛樂新聞，內容很不嚴肅；有些地方把城市政府門戶網站做成了自己的“宣傳欄”，對市政府領導活動報道過多，真正為民服務方面的內容偏少。目前，許多城市政府門戶網站“以政府為中心”，而不是“以企業和老百姓為中心”，即從政府自身的角度出發，按照政府機構設置提供服務項目，而不是從網站的使用對象角度發出，按照用戶需求提供服務項目，方便用戶迅速獲取所需服務。

　　(2)網站內容實用性不強
　　“用戶需求把握不好、針對性不強、內容凌亂”是我國政府門戶網站的通病。許多這類網站信息主要集中在機構設置、領導分工、人事任免、政策法規等方面，實際上這些對于企業和普通老百姓來說意義不大，而企業和社會公眾迫切需要了解的辦事類、公益類信息(如投資、教育、就業、社會保障等)不足。

　　(3)網站易用性有待提高
　　歐美發達國家的政府門戶網站首頁通常非常簡潔，欄目設置的非常有條理，并整合了大量的服務內容，用戶使用網站尋找內容非常方便。我國則存在網站欄目設計普遍復雜，網站頻道和欄目名稱的定位模糊，欄目之間往往縱橫交錯，內容重疊現象突出等問題。雖然網站首頁的內容琳瑯滿目，但每個頻道或欄目下面的實質性內容卻少得可憐。網站信息和服務分類工作不夠，社會公眾往往還得靠自己去翻找信息，要辦理多項業務時還必須要分別訪問多個市政府直屬部門站點。

　　(4)網站互動性差
　　總的來看，我國城市政府門戶網站整體上剛實現單向交互，雙向交互功能很弱，少部分網站提供了在線填寫表格等功能。實際上，“能否提供雙向式的互動服務”是同時體現網站建設和應用水平高低的一項重要內容，好的交互式服務還能夠在提交網上辦公項目申請后，對辦公狀態和結果進行跟蹤查詢，但目前我國只有少數政府網站能夠做到這一點。

　　(5)國際化程度很低
　　雖然我國改革開放已經進行了近30年，而且已經加入WTO，許多城市都與國外以及港澳臺地區有著經貿往來，但目前我國許多城市的政府門戶網站僅僅具有單一的語言版本(簡體中文)，少部分網站開通了英文版和繁體版，同時具有其他語種(如韓語、日語、法語、西班牙語等)版本的城市則很少。

三、城市政府門戶網站建設對策研究
　　針對我國城市門戶網站存在的主要問題，提出如下一些對策，供各市政府門戶網站建設單位參考。

　　(1)做好網站頂層設計，提供實用的信息和服務。
　　城市政府門戶網站是市政府“政務公開的媒體、網上辦事的平臺、透視政府工作的窗口、聯系社會各界的紐帶”，是城市政府工作在網上的集中體現。城市政府門戶網站建設要緊緊圍繞“服務本市人民、服務當地發展”這個主題，做好網站建設規劃，設計好網站的總體結構，精心設計網站的欄目或頻道。例如，頁面設計要莊重、美觀、大方；標識、動態圖片要反映本市特色；欄目名稱要清晰、直觀、各級欄目之間要層次分明。此外，城市政府門戶網站的內容框架、欄目結構和服務功能上要具有開放性和靈活性，根據機構職能、外部環境和改革政策的變化不斷地適應未來的需要。

　　以用戶為中心，提供豐富的、實用的信息和服務是政府門戶網站的基本特點。城市政府門戶網站應該為在市政府部門工作的公務員提供信息服務，如家庭健康、飲食休閑、在線學習、信息交流等；為各種類型的企事業單位提供信息服務，如投資政策、經濟和社會統計數據、市場供求信息等；為市民提供各種與工作、生活息息相關的信息，如天氣預報、出行建議、招生就業等。
　　政府門戶網站的中心地位在很大程度上體現在其強大、完整、便捷的政府資源的搜索引擎和網絡鏈接上。對于開放型城市(沿海開放城市、邊境口岸城市等)，還要提供多語種(如英語、法語、日語、韓語等)的信息。要定期開展城市政府門戶網站績效評估(包括政治效益、經濟效益、社會效益)，推動城市政府門戶網站實用化。

　　(2)強化網站后臺支撐，提高網站服務水平
　　目前，我國不少城市的政府門戶網站服務功能不強，就是因為缺乏強有力的后臺支撐，網站“做表面文章”的現象還相當普遍。實際上，后臺整合是政府門戶網站區別于其他政府網站的關鍵所在。政府門戶網站具有兩種關系，即“前臺—后臺”關系：第一，政府門戶網站僅僅是所有政府機構的網站業務連接，即對所有政府機構的業務類型進行分類與排列，通過某一主題按照邏輯關系對這些業務進行整理。第二，所有的政府部門的業務都按照政務流程進行整合，傳統的政府機構成為電子政務系統的業務處理節點，他們進行協同工作，然后通過單一的窗口為企業和公眾提供管理和服務。

　　(3)加強網站組織，方便用戶使用。
　　城市政府門戶網站建設要著重解決城市政府門戶網站內容組織、信息編排、信息檢索問題。可以參考美國“第一政府”網站(www.firstgov.gov)的做法，把城市政府門戶網站劃分為政府、企業、事業單位(學校、醫院等)、公眾4個門戶入口。其中公眾入口可以吸取英國在線網站“你的一生”項目和新加坡的“電子公眾中心”，按照年齡、職業等對市民的一生提供個性化服務式的指導和幫助。

　　城市政府門戶網站信息和服務內容的組織一定要體現方便查詢、檢索和維護，提高易用性。例如，制定統一的編碼標準，對政府、企業、事業單位名稱進行編碼。同時也必須對城市政府門戶網站的信息進行編碼，如采用發布時間、類型等字段進行組合構成編碼，以方便信息檢索。這就要建立城市政府門戶網站元數據庫，實現城市政府門戶網站信息的快速檢索。然后設計城市政府門戶網站搜索引擎，以方便用戶對跨入口的信息技術檢索，檢索結果最好按照入口類型進行分類，使用戶能夠清晰地瀏覽內容。

　　(4)增強網站互動，密切政府與群眾的關系。
　　通過建立“市長信箱”、“市民建議”、“網上信訪”等欄目，及時反映社會公眾對政府工作的意見、建議、要求，聽取社會呼聲。組織在線解答員，市領導及市直機關領導要不定期做客城市政府門戶網站，及時答復和解決群眾提出的問題，使城市政府門戶網站成為黨政部門與密切聯系人民群眾的窗口。

　　2006年8月，浙江省政府直屬部門的“網上值班室”對社會公眾開放。在工作日上班時間，由浙江省政府直屬的62個部門設立專人在網上值班，通過“浙江政務通”實時回答公眾提出的問題。在非工作時間，公眾則可以利用“浙江政務通”留言，值班人員上班后會根據留言主動聯系留言者并對問題作出解答。各地市政府也可以借鑒這種做法，加強城市政府門戶網站的互動性。

　　(5)最大限度地實現“信息落地”，填平“數字鴻溝”。
　　盡管通常意義上的城市政府門戶網站是城市電子政務一種很好的電子化公共服務方式。但還要考慮這樣一個國情，即目前能夠上網的老百姓還很少。2006年7月19日，CNNIC發布《第十八次中國互聯網絡發展狀況統計報告》。截至2006年6月30日，中國網民總人數只有1.23億，不到總人口的10%，而且集中在特定年齡層(20-40歲之間)，其中在校中學生、大學生等非社會人群占了很大比例。如何讓城市政府門戶網站中的信息到達更廣泛的用戶手里，直接關系到網站社會效益的發揮。

　　截至2005年底，我國手機用戶數達3.93億。隨著手機的持續減價，我國手機用戶數增長速度極快。因此，開展移動政務已有很大的用戶基礎。例如，利用手機短信發布城市災害信息、停電停水預告、交通管制或道路維修信息等一些特別的信息，與電信運營商聯合開展移動政務信息服務。

　　這在國內已有先例。2005年11月，江西九江-瑞昌間發生5.7級地震后，瑞昌市政府通過手機短信向市民發布地震信息，同時要求居民不在破損的房屋內居住。2005年末，在哈爾濱水污染危機流言紛飛之際，哈爾濱市政府幾次群發短信給廣大市民通知實情。2006年1月3日，棗莊許多手機用戶收到這樣一條短信：“交管部門提示：今晨，東三環京廣橋東南角輔路污水管發生漏水事故，東三環京廣橋朝陽路附近實行交通管制，請車輛繞行。謝謝廣大市民的配合和支持！”這條短信引起了棗莊市民的極大反響。

　　城市政府門戶網站還要與電視、廣播、書刊等傳統傳播媒體結合，才能更好地發揮作用。摘錄一些城市政府門戶網站信息編成小冊子發放給廣大市民，方便市民生活。

　　(6)建立網站建設、管理的持久機制。
　　一個網站的生命力都在于其內容的是否有價值，有一定的新鮮度。從信息更新頻率來分，可分為兩類，一類屬于相對穩定的信息，如機構職能、政策法規、辦事指南等。這類信息以相對靜態方式構成政府工作的基礎性框架，變化頻率較低，相對固定，可以定期更新(更新頻率視情況而定)。另一類信息屬于動態性信息，如政務動態、專題報道、領導講話等，這類信息以動態方式反映政府工作，變化頻率快、時效性強，必須及時更新。建立穩定的信息渠道，是保持網站“一池活水”的前提，采編人員要對政府工作具有敏感性，及時發現、采集有價值的信息。

　　要使城市政府門戶網站及時更新，就必須建立網站建設、管理的持久機制。要結合當地實際情況，從制度、組織、人員和經費等方面對城市政府門戶網站建設予以保障。積極借鑒其他城市政府門戶網站建設經驗和成功做法，設立專職機構來管理和運營城市政府門戶網站。例如棗莊市設立了首都之窗運行管理中心，負責棗莊市政府網站的運行和維護。

　　此外，還要積極引入公眾參與機制，在網上專門開設“網站建設意見箱”，在網下舉辦網站建設聽證會，切實聽取各方意見，集思廣益。

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